Lasy gminne, miejskie, spółek komunalnych – czy możemy mieć na nie wpływ?

Czy jako społeczeństwo możemy mieć wpływ na lasy niezarządzane przez Lasy Państwowe? Na przykład należące do spółek komunalnych czy gminy? Zapraszamy na kolejną część analizy prawnej mec. Jakuba Słupskiego.

Charakterystyka UPUL

Uproszczony plan urządzenia lasu (UPUL) jest dokumentem zawierającym skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 7) u.o.l.), jest on zatem, zgodnie z nazwą, uproszczoną wersją planu urządzenia lasu (PUL) (tj. „podstawowego dokumentu gospodarki leśnej opracowywanego dla określonego obiektu, zawierającego opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej” – art. 6 ust. 1 pkt 6) u.o.l.).

UPUL sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów (dla takich lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa zadania z zakresu gospodarki leśnej na podstawie inwentaryzacji stanu lasów określa nadleśniczy, zgodnie z art. 19 u.o.l.).

UPUL dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych, sporządza się na zlecenie starosty, dla pozostałych lasów – na zlecenie i koszt właścicieli (art. 21 u.o.l.). Oznacza to, że jeśli właścicielem lasu jest osoba prawna, np. spółka, fundacja, związek wyznaniowy – to właśnie ten podmiot ma obowiązek zlecić (i ponieść koszt) sporządzenie planu. 

Niezależnie od tego, na czyje zlecenie powstaje UPUL, podlega on obowiązkowi wyłożenia w siedzibie urzędu gminy oraz istnieje możliwość składania do niego zastrzeżeń i wniosków (art. 21 u.o.l.). Po wyłożeniu i rozpatrzeniu zastrzeżeń i wniosków plan zostaje zatwierdzony – w przypadku UPUL dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa zatwierdzenia dokonuje Minister Środowiska, a we wszystkich pozostałych (częstszych) przypadkach robi to starosta po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego. Starosta następnie nadzoruje wykonywanie zatwierdzonych UPUL dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa (wobec lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa robi to Minister, zgodnie z  art. 22 u.o.l.).

Starosta może, w drodze porozumienia, powierzyć prowadzenie w jego imieniu spraw z zakresu nadzoru nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, nadleśniczemu Lasów Państwowych (art. 5 u.o.l.).

Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. poz. 1302), UPUL sporządza się na okres 10 lat (§ 1 ust. 2 Rozporządzenia). Kluczowym elementem UPUL, poza skróconym opisem lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia, zestawieniem powierzchni lasów ochronnych, opisem drzewostanów itd., jest informacja zadania w zakresie gospodarki leśnej, w tym etat cięć, a także wskazania dotyczące ponownego wprowadzenia roślinności leśnej, zalesienia gruntów, pielęgnowania i ochrony lasu, ochrony gleb i wód (§ 7 Rozporządzenia)

Konsultacje społeczne w toku sporządzania PUL i UPUL

Dla właściwego omówienia możliwości wpływu społeczeństwa na procedurę uchwalania UPUL potrzebne jest porównanie uregulowań dotyczących tego dokumentu z zasadami konsultacji społecznych w przypadku PUL.

Podstawą konsultacji społecznych przy sporządzaniu PUL i UPUL są przepisy Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2022.0.1029 t.j., dalej: „u.o.o.ś.”). Zgodnie z tym aktem prawnym w określonych przypadkach niezbędne jest sporządzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, co precyzuje art. 46 u.o.o.ś. To właśnie w toku dokonywania tej oceny możliwy jest najszerszy i bezpośredni udział społeczeństwa, tak poprzez zgłaszanie uwag, jak i uczestnictwo w postępowaniu (np. przez organizacje przyrodnicze), w trybie określonym przez u.o.o.ś.

Analizując szereg powszechnie dostępnych źródeł można napotkać zróżnicowane stanowiska co do tego, czy PUL i UPUL zawsze wymagają sporządzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (dalej: „SOOŚ”), czy też obowiązek taki dotyczy wyłącznie PUL, albo też zależy to od konkretnego przypadku i nie istnieje w tym zakresie jednolita reguła. 

Co do PUL, to w zasadzie można uznać, że wątpliwości w tym zakresie rozwiewa Instrukcja urządzania lasu (dalej: „IUL”), wprowadzona zarządzeniem nr 55 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 21 listopada 2011 r. w sprawie „Instrukcji urządzania lasu” (ZU-7019-72/2011). IUL w § 125 określa sposób udziału społeczeństwa w pracach nad planem, w tym podanie do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do sporządzaniu projektu PUL, udział społeczeństwa w obradach Komisji Założeń Planu, publiczne wyłożenie założeń planu i możliwość składania do nich uwag oraz wniosków itd. W konsekwencji, udział społeczeństwa w pracach nad PUL jest zapewniony w samej IUL, niezależnie od oceny, czy w danym przypadku jest on wymagany przepisami u.o.o.ś. Warto zaznaczyć, że udział społeczeństwa w pracach nad PUL przebiega w tym wypadku w sposób niejako zintegrowany z wytycznymi ustawowymi, albowiem w praktyce dla każdego PUL sporządzana jest SOOŚ.

Tymczasem brak jest analogicznych rozwiązań prawnych lub praktycznych w przypadku UPUL. Plany te zasadniczo powstają z udziałem podmiotu zlecającego opracowanie planu, właścicieli lasów nim objętych, oraz właściwego organu sprawującego pieczę nad postępowaniem, najczęściej starosty. Oznacza to, że sporządzenie lub nie SOOŚ dla UPUL uzależnione będzie od oceny, czy jest ona wymagana przepisami u.o.o.ś. 

Analizując w tym kontekście art. 46 u.o.o.ś. należy stwierdzić, że SOOŚ dla UPUL będzie sporządzana przede wszystkim w dwóch przypadkach:

1) kiedy plan można uznać za „wyznaczający ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko”; 

2) jeśli realizacja planu „może spowodować znaczące oddziaływanie na obszar Natura 2000, jeżeli nie jest on bezpośrednio związany z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony”.

Z sytuacją opisaną w pkt. 1) będziemy mieć do czynienia relatywnie rzadko, kiedy sam UPUL będzie przewidywał realizację określonych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – wskazuje się tu przykład melioracji. Nieco częściej będzie następować sytuacja z pkt. 2), tj. możliwość znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000. Biorąc jednak pod uwagę ograniczoną ilość i powierzchnię obszarów Natura 2000, ten przypadek niewątpliwie również będzie dotyczył zdecydowanej mniejszości UPUL. W związku z powyższym także odsetek UPUL, dla których sporządzany będzie SOOŚ – a zatem takich, które są opracowywane przy stosunkowo szerokim udziale społeczeństwa – będzie relatywnie niewielki.

Warto w tym miejscu wskazać, że w ocenie niektórych specjalistów w przypadku UPUL „zgodnie z zasadą przezorności organ opracowujący projekt dokumentu powinien wystąpić do RDOŚ z wnioskiem o uzgodnienie konieczności przeprowadzenia oceny strategicznej na podstawie art. 47 ustawy ooś” (zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 2) u.o.o.ś. RDOŚ jest właściwym organem ws. takiego uzgodnienia). Istnieje zatem pogląd, zgodnie z którym organ odpowiadający za przygotowanie projektu UPUL powinien zasięgnąć opinii właściwego RDOŚ co do potrzeby przeprowadzenia SOOŚ, zaś brak wystąpienia o takie uzgodnienie stanowi nieprawidłowe zastosowanie przepisów ustawy.

Na zakończenie niniejszego fragmentu analizy należy zastrzec, że pole do interpretacji przepisów w zakresie obowiązku dokonania SOOŚ lub jego braku jest stosunkowo szerokie (pojawiają się poglądy o objęciu obowiązkiem dokonania SOOŚ wszystkich UPUL sporządzanych przez organy administracji – tj. głównie plany dla lasów będących własnością osób fizycznych i wspólnot gruntowych, dla których plan sporządza starosta), a przy tym w zależności od instytucji i rejonu kraju lokalna praktyka może znacząco różnić się od panującej w innych obszarach. Z tego powodu nie można wykluczyć przeprowadzania SOOŚ dla niektórych UPUL, podczas gdy w innym rejonie nie będzie to miało miejsca. 

Procedura tworzenia UPUL w kontekście możliwości wpływania na nią przez społeczeństwo

Procedura tworzenia UPUL z punktu widzenia udziału w niej społeczeństwa ma dość niejednoznaczny, częściowo otwarty, a częściowo zamknięty charakter. Za jej otwartością przemawia obowiązek wyłożenia projektu UPUL do publicznego wglądu na okres co najmniej 60 dni w siedzibie urzędu gminy (w praktyce także w BIP); o ile jednak każdy może zapoznać się z projektem, to prawo zgłaszania zastrzeżeń i wniosków do niego przysługuje wyłącznie zainteresowanym właścicielom lasów, których o wyłożeniu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie, z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczania podatku leśnego (art. 21 u.o.l.). Zastrzeżenia i wnioski właściciele lasów mogą zgłaszać w terminie 30 dni od wyłożenia projektu, a następnie o pozytywnym lub negatywnym rozpatrzeniu tych uwag w drodze decyzji administracyjnej rozstrzyga starosta. Należy zaznaczyć, że przyjęcie takiego trybu procedowania zastrzeżeń i wniosków oznacza, że zgłaszający je właściciele lasów mogą skarżyć rozstrzygające o nich decyzje, i dopiero po zakończeniu stosownych postępowań administracyjnych plan może zostać zatwierdzony i wejść w życie.

W tej sytuacji, zakładając brak przeprowadzenia SOOŚ, wpływ społeczeństwa na kształt UPUL wydaje się ograniczony w zasadzie do samej informacji o wyłożeniu planu i możliwości zapoznania się z nim. Czy jednak istotnie osoby fizyczne, organizacje społeczne, a także samorząd terytorialny nie dysponują żadną możliwością wpływu na treść UPUL? Pewnym rozwiązaniem wydają się przepisy ogólne Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022.0.2000 t.j., dalej „k.p.a.”), w tym zwłaszcza możliwość składania skarg i wniosków oraz udział organizacji społecznych w postępowaniach na prawach strony.

Prawo składania skarg i wniosków uregulowano w Dziale VIII k.p.a., tj. w art. 221 i n. Prawo składania skarg i wniosków przysługuje każdemu, i powinny one zostać załatwione w ciągu miesiąca. Skarga lub wniosek może zatem zostać wniesiona zarówno przez osoby fizyczne, jak i organizacje, a także jednostki samorządu terytorialnego. Organ nie będzie w tym przypadku związany treścią skargi lub wniosku, nie będzie też miał obowiązku uwzględnienia ich w toku prac nad UPUL, jednak jest to niewątpliwie sposób na przedstawienie swoich racji, które organ będzie mógł uwzględnić wedle swojego uznania. 

W ocenie części autorów należy również dopuścić możliwość uczestnictwa na prawach strony organizacji społecznych w postępowaniu w zakresie opracowania i zatwierdzenia UPUL, zgodnie z ogólną regulacją art. 31 k.p.a. W stosunku do jednostek samorządu terytorialnego wskazuje się także na potencjalną możliwość bezpośredniego uznania jej za stronę takiego postępowania, co wywodzone jest z faktu, że „ochrona środowiska i przyrody należy do zadań własnych gmin, a leśnictwo z pewnością mieści się w tych ramach”, toteż „można nawet iść dalej i utrzymywać, że w postępowaniu w sprawie zastrzeżeń i wniosków do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu gmina powinna mieć prawa strony”. 

Podsumowując, pomimo braku uwzględnienia w przepisach u.o.l. możliwości bezpośredniego udziału społeczeństwa, a także braku podstaw do dopuszczenia takiego udziału na podstawie u.o.o.ś., możliwe jest wpływanie na postępowanie w zakresie ustanowienia UPUL poprzez ogólnodostępne narzędzia prawne wynikające z k.p.a. W mojej ocenie z pewnością możliwe jest skorzystanie z trybu skarg i wniosków opisanego w tej ustawie, ale rozważyć należy także dążenie do bezpośredniego udziału organizacji społecznych w postępowaniu na podstawie art. 31 k.p.a. oraz akcesję do niego gminy jako bezpośredniej strony postępowania. 

Można założyć, że w praktyce skargi i wnioski zgłaszane przez gminę mogą być traktowane przez organ zatwierdzający UPUL (najczęściej starostę) z większą uwagą, toteż warto rozważyć wywarcie presji na samorząd terytorialny w celu zmotywowania go do skorzystania ze swoich uprawnień. 

adw. Jakub Słupski